试论政府在高等教育中的责任_公共物品理论的视角

试论政府在高等教育中的责任: 公共物品理论的视角

程化琴

=摘 要> 公共物品理论建立在对物品分类基础上,认为不同类型的物品使生产者和消费者面临不同的激励与约束条件,从而不同物品的有效供给需要解决不同的问题。作为准公共物品的高等教育,政府必须担负起有效供给的责任。本文以西方公共物品理论为视角,考察政府在高等教育中的职责。 =关键词> 高等教育 公共物品 提供 生产

政府责任

=中图分类号> G640 =文献标识码> A =文章编号> 1003-8418(2006)03-0047-03 =作者简介> 程化琴,北京大学教育学院博士研究生。北京 100871

本文试图根据公共物品理论,通过对高等教育的属性的分析,探讨政府在高等教育领域应该承担的基本职能。但是,现实生活中纯公共物品很少,许多物品/只具有两个特性中的一个或在不同程度上具有这些特性0[4]。大量存在的是介于纯粹公共物品和纯粹私人物品之间的/准公共物品0,或称/混合物品0,即既具有私人物品的特性,又具有公共物品的特性的物品。萨缪尔森早就注意到了不同的物品具有不同的公共程度和市场程度,他将医疗、教育等界定为介于公共物品和私人物品之间的物品。方福前将准公共物品划分为俱乐部物品和拥挤性公共物品。他认为一种物品如果具有非竞争性,但是又具有排他性,或排除追加的消费者的交易费用很低,这种公共物品有时称作俱乐部物品(ClubGoods),又叫做排他性公共物品(ex-cludablepublicgoods),如加密电视节目等。有些物品具有非排他性,但它达到某一使用水平以后,又具有竞争性,这种公共物品又称作拥挤性的公共物品(congestiblepublicgoods),如剧院、夜总会和图书馆等[5]。对于俱乐部物品,既可以通过与私人物品类似的纯粹的市场机制来同时解决配置、财政和分配问题,也可以通过组建/俱乐部0,联合供给、个体消费的方式来解决上述问题。现实中,政府也会介入俱乐部物品的供给。而对于拥挤性公共物品,应当像纯公共物品一样,要求公共部门积极参与物品的供给活动[6],此外,还必须解决分配问题,因为拥挤性公共物品,在达到一定的消费水平时,具有消费的竞争性。物品的复杂一、公共物品理论

公共物品理论是建立在对物品分类的基础上,认为不同类型的物品使生产者和消费者面临不同的激励与约束条件,从而不同物品的有效供给需要解决不同的问题。物品分类的标准包括消费的竞争性和消费的排他性[1]。/排他性是指一个人消费了一单位某种物品就排除了其他人来消费这同一单位物品;竞争性是指一个人消费了某种物品就减少了这种物品供其他人消费的数量0。根据物品在消费上是否具有排他性和竞争性,可以把物品分成私人物品和公共物品。私人物品兼有排他性和竞争性两个特征,如面包、鞋和汽车等。同时具有非排他性和非竞争性的物品称作公共物品,如国防、天气预报和消防等[2]。对于纯粹的私人物品,完全可以通过市场机制,使消费者和供给者通过自身的逐利行为实现帕累托最优。对于纯公共物品,由于消费的非排他性,市场中的私人资本没有动力提供此类物品,而/公共部门拥有通过征税和征收其他费用来管理物品的使用从而为其融资的权力,所以这一特征要求公共部门积极参与物品的供给活动。0[3]

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性要求在分析其配置、融资和分配时必须把不同的属性同时考虑进去。本文也是从公共消费的角度理解公共物品概念的。我们的分析将从对/高等教育0这一物品的属性分析开始,其目的是在为政府介入高等教育供给活动寻找合法性的同时,厘清政府在高等教育中的职责范围。门和民间企业和集团,当然对于为了增进人类知识而进行的探究或研究,则使全人类和整个社会受益。因此对于委托科研项目的消费,具有可排他性,但新知识和技术一旦被开发和创造出来,其使用又具有非竞争性,因此这种科研服务是一种俱乐部物品或称排他性公共物品。增进人类知识进行的科研,既不具有消费的排他性,又不具有竞争性,属于公共物品。学生从科研中受益可以看作是产品的外部性。社会服务是指高校利用知识或设施帮助特定对于高等教育产品的属性,许多学者都有过论述,其观点可以分为三种类型:一是认为高等教育是公共物品;二是认为高等教育是私人产品;三是将高等教育与其他类型的教育混在一起,笼统地被认定是同时具有公共物品与私人产品属性的准公共物品或称/混合产品0。将高等教育视为公共物品主要是基于高等教育知识生产对国家和整个人类所具有的巨大作用,如教育社会学者将(高等)教育作为实现人的社会化的有效途径。在UNESCO看来,高等教育更为本质的属性是/公共服务0。在521世纪的高等教育:展望和行动世界宣言6中的第十四条便是/高等教育这一项公共服务的资金问题0,其中指出/高等教育需要国家和私营部门的资金,但国家的资金是主要的0。UNESCO在1995年发表的另一份重要文件5高等教育变革与发展的政策性文件6中更为明确地指出/过多地要求高等教育机构开展各种-商业化.活动0是一种危险;因为/社会要求所有真正的高等教育机构,无论它们属于哪一种-所有制.形式,都能行使其作为公众服务的主要职能。0[7]

二、高等教育的产品属性

的组织或社区解决问题,社会服务在竞争性和排他性方面与科研非常相似,即同时具有消费的非竞争性和可排他性,因此也是一种俱乐部物品。通过以上分析,不论是高等教育的教学服务,还是科研和社会服务,都具有一定程度的公共物品的属性,而且高等教育对于社会的巨大作用是有目共睹的,并有不断增长的趋势,因此,政府在高等教育中都必须承担起其公共责任。也就是说,政府必须积极参与高等教育物品的供给活动。三、政府在高等教育中的责任

政府在教育服务中的公共责任并不意味着政府在教育方面必须扮演直接生产者和提供者的角色,更与/垄断0供给方式没有必然的逻辑关系。正如郑秉文所指出的:/政府介入和干预公共物品的生产绝不等于政府生产公共物品,更不等于取代公共物品的-市场.0[8]。从20世纪60年代开始,一些学者开始关注公共物品的供给过程,提出了把公共物品的供应(provision)与公共物品的生产(production)分开的思想,他们的主要思路是:公共物品的供应和具体的生产是一个过程的不同环节,可以分开并由不同的主体来进行。在当代,较早明确把公共物品的/供应0与/生产0分开的学者是马斯格雷夫和制度分析学派。现在越来越多的人同意把公共物品的供应和生产分开的观点。总之,在把公共物品供应和生产分开的前提下,公共物品的供给可以是公共部门,也可以是私人部门。就供应而言,可以有公共财政资金投入,也可以有私人资金投入。就生产而言,可以采取公共生产即政府亲自组织生产的方式进行,也可以由私人生产的方式来进行,如政府可以通过签定合同、授予经营权、经济资助、法律保护等手段,委托私人部门生产,政府的任务是指定私人部门生产什么,生产多笔者认为,对于高等教育的产品属性的界定,应当具体分析高等教育提供的产品或服务是什么?谁在消费这些产品或服务?目前比较公认的高等教育服务包括三个方面,即传授知识的教学、生产知识的科研和运用知识的社会服务。教学服务的直接收益者是学生,从理论上讲,高等教育教学既不排除其他人来消费,在一定数量范围内一个人消费了也不减少这种产品供其他人消费的数量,即在达到拥挤点之前,多一个消费者并不会引发教育成本的极大提高,但是越接近或达到拥挤点后,多一个消费者就可能引起成本的飚升,因此教学服务属于拥挤性公共物品。科研服务的直接受益者是直接委托高校从事应用性科研项目研究的机构或单位,包括政府部 高教管理

少并确定质量标准以及进行监督。公共物品的/供应0与/生产0分开的思想,是公共物品供给结构多元化的一个理论基础。就/供应0而言,政府可以进行投资或融资,私人部门在感觉有利可图的情况下也可以进行投资或融资。就/生产0而言,其主体更可以是多元化的,政府部门及非营利部门、私人部门、公民个人这些非政府力量都可以进行公共物品的生产。由私人提供公共物品会造成资源配置缺乏效率,或者导致公共物品供给不足或者公共物品过度供应[9]。因此,公共物品一般由政府供应。根据上文,政府供应不等于政府直接生产,而且由于政府直接生产公共物品也存在不经济等问题,因此公共物品的生产由私人组织或政府以外的第三部门进行生产是较好的选择。通过引入竞争机制,提高高等教育供给的效率。根据奥斯特罗姆等人的论述,对于公共物品的供给,需要解决的主要是决定供给的种类和数量、如何支付生产的费用、以及如何生产、如何确保提供的公共物品的质量[10]。而对于拥挤性公共物品的高等教育来讲,还需要解决如何分配的问题。这些就构成了政府高等教育的职责范围。具体地说,政府应当制定国家教育发展总体规划,解决教育的地区分布,各级各类教育的发展规模和速度等问题;解决教育经费的来源问题;公办和民办学校的比例问题;教育质量评估标准以及哪些人可以接受教育,接受什么样的教育即人才选拔机制问题等。根据上面的结论,下面对我国改革开放后中央政府的高等教育政策进行考察。这些政策大致有六个方面:办学体制;管理体制;投资体制;招生、出国留学、毕业生就业体制;内部管理体制(人事、分配、后勤、党建、师资队伍建设等)和教学改革(学位、学籍、考试、实验室管理)。办学体制、管理体制、投资体制、招生、出国留学和教学改革中的学位、学籍管理和质量监控是属于政府高等教育职责范围内的内容,而毕业生就业体制、学校内部管理体制(人事、分配、后勤、党建、师资队伍建设等)、教学改革中的考试和实验室管理等则不属于政府高等教育职责范围。其中在政府职责范围的内部,又有许多政策是政府职责范围外的内容。以办学体制为例,5社会力量办学教学管理暂行规定6就应该属于政府的职责范围之外的内容,因为当政府将高等教育的生产任务交给三联书店,2000.99.

=参考文献>

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私人(社会力量)之后,政府只需要解决投资和融资、质量监控、生产的种类和数量等问题,而具体如何生产包括如何对生产过程进行管理(即这里的教学管理、教师管理等)则应当由学校自行决定,而不应当由政府过多地进行干预。由此可见,政府政策存在突出的/越位0现象,这也就是我们经常讨论的由于政府过多的干预,高等学校失去了办学的自主权。同时,我国高等教育政策也存在着严重的/缺位0现象。例如,由于我国公共教育经费严重不足,我国鼓励高等教育服务的市场提供。在此过程中政府应当担当起建立市场、规范市场和监督市场的责任[11],即通过具体的法律法规保证民办高等学校办学的自主权,减少它们办学的制度障碍,为发展民办高等教育提供必要的公共服务,如金融服务(学生就读贷款等)、信息服务,加强政府对学校行为的规范和教育服务质量的监控等,而我国政府在这些方面的政策还远远不够。总之,政府有必要对自己在高等教育中的责任进行检视,对自己职责范围内的事情一定要管好,而对于职责范围之外的事,则应当放权,唯有这样,才能调动各方面的积极性,为社会提供更多更优质的高等教育服务,真正促进我国高等教育的可持续发展。未来的教育体系必须既能够保障政府在教育中的公共责任,同时又能够充分利用市场竞争机制。[1]迈克尔#麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].上海:[2][5][9]方福前.公共选择理论[M].北京:中国人民大学出版

社,2000.32.34.

[3][10]埃莉诺#奥斯特罗姆,拉里#施罗德,苏珊#温.制度激

励与可持续发展[M].上海:三联书店,2000.90.87.

[4]斯蒂格里茨(曾 强,等译).政府经济学[M].北京:春秋出

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[6]樊勇明,杜 莉.公共经济学[M].上海:复旦大学出版社,

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[7]汪利兵,谢 峰.论UNESCO与WTO在高等教育国际化进程

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[8]郑秉文.市场缺陷分析[M].沈阳:辽宁人民出版社,1992.

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[11]薛 澜.高等教育是公共物品吗?)))兼论政府在发展高等

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(责任编辑 江 彦)