策划／政策研究中心 执行／本刊编辑部 编者按社会服务是瓤时期推进社会管理和社会建设的现实活题，也是谋划民政工作发展的 重大议题。党的十六大以来，社会服务的概念在党的蓬大文献中多次提到，《中共中央关于构建 社会主义和谐社会若干疆大问题的决定））中明确强调：要“以增强社会服务功能和提高社会管 理，依法办事能力为重点，大力加强基层坟权建设”。要“深入开展城乡社会忠愿服务活动，建 政府服务、市场服务槲衔接的社会志愿服务体系”。社会服务的提出引起实践 作者和理论丁 作者的热切关注。事业发展需要理论指导，工作创新需要理论支持。社会服务包含着什么样的理 沦内涵。其钉什么样的政策指向，预示着怎样的发展趋势？５月２２ Ｒ，比政部政策研究中心特 邀资深：孥家，以“民政工作与社会服务”为题进行了庸谈。他们从各自的研究领域，在对社会服 务的理论 实践的探讨中，就研究社会服务 民政工作发展的路径提出丫新见解；在新的历史起 点，怎样统括民政工作？在新的发展时期，怎样整合民政力量？在国民经济和社会发展的总体布 局中，在服务党和国家的中心和大局ｌ｛｜ 民政工作怎样寻找新的生长点、新的发展点？大家广开 思路，从不同视角描绘出新的发襞阶段社会服务建设的瓤构悠、新指向、新图景。他们的真知灼 见， ｔ 渭社会服务与民政工作的酶沿沦理。现将主要观点整理刊发，以飨读者。 要注重社会服务体系的政策导向 中国社会科学院社会学所所长李培林 摘要：研究民政工作与社会服务的实质，是研究在今后的发展中怎样统括民政工 作的问题。所以，要厘清社会服务的概念导向，注重与已有的政策衔接，充分考 虑政策导向会不会给民政工作带来更好的效果。 作为统领各项民政工作的主线，我觉得 么关系呢？有专家说，公共服务是自上 首先要厘清社会服务的概念导向。要解 而下，社会服务是自下而上，这好像也 社会服务是民政部门应当关注的一 决好几个问题：现在政府里有公共服务 不是很好的解释；如果广义的把政府企 个重大话题，如果把社会服务体系建设 的概念，社会服务和公共服务是一个什 业服务都纳入进来，这还不是民政部的 Ｉ 一个职责；如果以社会服务概念的广义 管理。社会学里面也没有社会管理这 为一个大的概念，也就是说社会服务体 和狭义区分，把广义定位在涉及到所有 个概念，公共管理里边也没有，现在是 系是个什么样子，民政部门内部要先勾 为居民的服务，把狭义定位在社会政 两边都对不上。但现在这种事情有很 画出来，或者是按照民政工作的体系来 策、法规方面的服务，那么，民政意义 多，比如说社会组织的概念，社会学里 分，或者是按什么样的系统来分，或者 上的社会服务，基本上是对弱者和贫困 的社会组织是一个很大的概念，不是 是按条条块块来构建，或者是按业务司 的人进行体现公平、公正的援助和帮 我们现在说的，还有社会中介组织，把 局工作来谋划。 助，在这个范围内应该是狭义的社会服 市场的中介组织也纳入到这个概念。 务。 在社会服务的概念里，不能不提 但这个概念是无法统计的，因为民政 到社区这个概念。社区服务体系是按 国家在研究制定“十二五”国民经 部门就是管民间组织的。但也不能说 块块来划分的，因为到了社区什么都 济和社会发展规划中，中央各个部门 因为民间组织而改变社会组织，民政 有，还有民政以外的东西。如果把社 都在积极研究相关事业的发展规划。 部的业务职能中，现在还是叫民间组 区服务都纳入到社会服务体系的概念， 各个部门有许多可以借鉴的。在中央 织管理局。社会组织这个概念说了半 在逻辑上又不是一个体系了。但是，如 重要文献中，过去是把人口、资源、环 天还是建立不起来。公共服务的概念 果提出社区服务体系这个概念，政策 境写在一起的。后来环境部门提出环 是说要把建设和谐社会摆在突出的位 导向会不会给民政工作带来更好的效 境友好型，资源部门提出资源节约型， 置，而且我们商品服务已经不存在这 果？因为社区服务体系更加强调体系 就成为“两型社会”。人口怎么办？根 方面的问题，整个是生产过剩，短缺的 这个概念。体系包括了几大类：第一是 据人口总量问题会慢慢淡化，逐步转 主要是公共服务。公共服务实际上是 逐步地把农村社区化。现在讲社区一 移到结构问题的实际，比如说区域人 分化出来的。按照规律来说，商品主要 般都是指城市社区，但现在一些农村 口的分布问题，老龄化的问题，性别结 是以市场来发挥主要的作用，公共产 也开始建立了社区，社区服务体系发 构的问题，出生性别比、男女性别比的 品和公共服务要加强政府主导的作用， 展空间很大。第二就是公共财政下降。 问题，计划生育部门现在提出要建设 所以提出了服务型政府、转变政府职 因为建立公共服务体系要求财政要建 人口均衡型社会，得到大多数学者的 能等。公共服务均等化这个概念不是 立公共财政来对应，但现在财政还做 共识。这样就形成了一个“三型”社会。 部门提的。当时认为社会的差距越来 不到。因为现在已经不是９Ｏ年代了， 他们寻找新的发展趋势的智慧，值得 越大，而收入不是政府想调节就可以 ９０年代是公共财政投入，那时候谈政 注意。以社会服务体系统括新的发展 调节的，是受市场规则驱使的。但是， 府汲取能力。现在的问题是，基层财 进程中的各项民政事业，需要与公共 差距不仅是收入，比如说城乡差距按 政不够，得充实基层财政。中央财政 服务体系的概念区别开来，社会服务 收入算应该是３倍，加上产品公共服 最好，之后是省市、地区、乡镇，到了 体系是不是整个公共服务体系的一 务、教育、医疗的差距以后是６倍。政 乡镇一级财政全是负债运行的，没有 块？这个含义要解释清楚。因为人们 府可不可以把非市场管的这块先公平 什么能力搞公共服务。富的地方还行， 还弄不清楚民政部承担的社会服务， 起来呢？但一说均等化也有不同意见， 穷的地方连工资都发不出去，有的都 是强调以公共服务为主的政策指导， 均等化有可能光靠政府就实现吗？这 想办法向老百姓要钱了。这种情况下 还是更加强调社会力量的参与，或者 是不是太理想化了？那么就加一个 不是把钱拨到基层去建立公共服务体 是其他的角度？所以，社会服务这个 “基本”吧，基本的意思就是从最少的 系的问题。再者，包括政府购买服务， 概念把“十二五”期间的民政工作向哪 做起。但现在提出社会服务体系，就必 政府向谁购买呢？没有一个机构来承 个方向引导？需要深入思考。 须有一个非常完整的概念，而且和已 担。社区组织定位也就是要向社区购 社会服务体系建设要注重与已有 有的概念相比要讲清楚。社会服务和 买，但社区组织现在在法律上如何界 的政策相衔接。以社会服务来统括民 公共服务有什么差别？要从理论上阐 定？所以，如何加强社区工作和如何 政工作，不能完全从社科体系考虑，要 述清楚，建立起一个社会可以接受的 把社区行政化，就要建立新的社会服 注重与已有的相政策衔接。比如说在 概念体系。 中央重要文献中写进的公共管理，这 务机制。 同时，要考虑政策导向会给民政工 因此，我反复在想，民政部门在“十 个词以前是没有写进去的，之前一直 作带来更好的效果。从我个人的感觉， 二五”期间应该提出一个什么样的大概 在提社会管理。因为一开始提出了社 社会服务体系这个概念，从政策导向来 念，这个概念可以让整个的民政工作导 会管理，所以就没有办法再去提公共 说不是特别地明确。把社会服务体系作 向趋向明朗化。社区是一个平台，可以 垂 ｌ 把所有的问题都包含进去，把社区做强 都好解决，而且一看就知道是民政部的 则，有时是公共服务体系，有时是社会 以后理由就充足了，人、财、物方面也 事，并且跟公共服务体系也区别开了。否 服务体系，容易混淆不清。 社会服务语境下的政府责任 国家行政学院决策咨询部副主任丁元竹 摘要：民政工作中承担的社会服务，都是最基本的服务。在政府转型进程中，用 社会服务统领民政工作业务的依据是什么？社会服务体系建设要统筹考虑些什么， 才能形成切实有效的服务？ 该承担更多的责任，越是最基本的越应 该是中央政府来承担。 社会服务体系建设要从全局去谋 划。所以，社会服务体系建设要统筹考 最近几次参加国务院部委的一些 虑人力资源配置。从去年开始，我做了 这样一个研究，作为一个服务体系，特 民政工作业务的多元化，使理论 政策讨论，发现关于社会救助的事情，工作者和实践工作者都在思考一个问 都是由县级人民政府来决定，这就出 别是涉及到地方的服务体系的人力资源 配置。经过对几个国家的比较，像英国、 题，就是怎样统领民政工作，或者说用 现了一个问题：各级财政部门的政策，什么来统领民政业务？前些年参加民 其实是落实不下去的。所以，我的观点 加拿大、美国等等，我发现越往基层，地 政长效机制的研究时就一直在想这个问 是，既然国家的专项规划里，已经决定 方政府公务员和社会服务人员的比例越 题，包括最近也在想。现在，国民经济 了基本公共服务为专项规划，那么，有 大。比如说欧洲地方政府的雇员，定义 和社会发展“十二五”规划启动了，在 没有可能由中央政府承担民政基本公共 为既包括政府部门也包括服务部门，比 国家经济和社会发展规划中，民政工 服务的责任。既然要实现全国的基本公 如说医院和其他单位，这个比例是很高 作摆在一个什么样的位置，或者说“十 共服务均等化，这一点必须要考虑。二五”规划用什么来统领民政工作？ 的。加拿大整个政府系统的公共服务人 前不久，我参加了太仓社会保障服 员可以占到基本人口的２０％，美国是 对这些问题的思考研究，无疑具有重 务体系的调研，感到太仓确实是搞得很 １５％，加上非盈利部门可以到２０％。这 好。但太仓做法没有可推广性，因为太 就有一个问题，服务体系的建设要考虑 要的意义。 讲到社会服务，我研究过几个国家 仓４７万人，有ｌ６０亿的财政收入。他们 人力资源配置。因为要评估“十一五”时期的社会 的基本公共服务问题，研究的结论是： 那里的民生事业对他们来说根本就不 用社会服务统筹民政工作在国际上有借 是问题，一个乡镇二、三千人，财政收 事业发展，去年发改委委托我们对“十 五”时期执行情况进行评估。在评估 鉴。以加拿大为例，主要有三块，一块 入四、五个亿。但把太仓推向全国的时 一是教育，一块是社会救助，一块是社会 候，就要凸显出中央政府的责任来。这 的过程中，我们发现了两个问题，一个 服务。所以，用社会服务来统一、统筹 个问题提到全国的层面，中央职能部 是中央关于医疗医药卫生体制改革的意 民政工作，我觉得在国际上也是有先例 门就要考虑自己的问题，怎么样来负 见和新农保１０％的试点，都传递了一个 的。 起责任。 信号，中央政府要搞全覆盖，制度设计 民政工作中的社会服务都是最基本 所以，要强调社会服务体系，特别 已经出来了。但地方面临的最大问题 是：基层的经办机构，包括社保的经办 的服务，是最贴近民生的。但是面临的 是强调“十二五”时期的社会服务体系，最大问题，是分级管理、分级负责的财 中央民政的角色不能停留在中央民政管 机构，包括跟救助有关的一些民政部 政体制。我的理解，民政工作涉及到的 中央民政的事，地方民政管地方民政的 门，在基层、村落一级根本就承担不了 基本公共服务和社会服务，中央政府应 事，这样永远也解决不了问题。这样的任务。我们过去的社会服务、社