【内容提要】传统法理论将对行政权的控制限制在外部主体上不免有失偏颇。若要促进政府与公民之间的和谐，形成互利互惠、共同发展的协调关系，需要进一步开拓行政法理论的新视野，探索以政府自身为控制主体的行政自制。行政自制是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制，其首要的功能指向在于弥补以单纯的他制为手段的制约模式的诸多不足，完善行政权的控制机制。在基本理论上，社会学、伦理学和文化基础三个方面均能为行政自制提供支撑。重要的是，行政自制与他制之间是互补而非排斥的关系。
【关键词】行政自制他制服务行政
十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会的发展目标，十一届人大一次会议总理在政府工作报告中着重强调的政府自身改革和建设、自觉主动接受监督听取意见，以及各地方政府针对自身行政权采取的一系列控制措施，带给行政法学的一个重要启示在于：政府与公民之间不应该是相互设防、相互对立的关系，而应该是和谐共存、相互支持的关系。而传统行政法理论认为，行政法的核心功能在于通过外部主体对行政权进行约束和控制，以防止具有强制性、扩张性、任意性的行政权侵害相对人合法权益。控制和规范行政权固然是行政法责无旁贷的任务，但将控制主体仅限于外部各方、将政府与相对人设置成冲突双方的研究思路显然不能适应和谐社会的支柱——官民和谐的发展需要。我们认为，若要促进政府与公民之间的和谐，形成互利互惠、共同发展的协调关系，需要进一步开拓行政法理论的新视野，在肯定外部控制的同时将关注的焦点聚集于行使行政权的政府，从而探索以政府自身为控制主体的行政自制的功能、方法及实现途径。
一、行政自制的概念解析
（一）行政自制的概念及要素
本文把行政自制定义为行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为，简单说，就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制。这一概念主要包含如下几个要素：
第一，行政自制的主体是政府自身。传统行政法理论把制约政府行政权的任务交给各种主体，包括立法、司法等其他国家机关、新闻舆论、社会团体，乃至于公民基本权利的限制等等，①几乎是除政府自身之外的一切社会主体。而行政自制的主体偏偏就是政府，是做出行政行为的政府对自身行为的制约，即自己制约自己。如果说来自政府之外的制约是他人制约，那么来自政府本身的制约就是自我制约。
第二，行政自制的对象是行政权。行政自制所要制约的仍然是行政权，即行政权的违法行使或不当行使，防止行政权侵犯相对人的合法权益。虽然行政自制与传统控权论上约束行政权的方法（他制）在主体、途径等很多层面均有不同，但与他制一样，行政自制的目的也是约束行政权，并与他制共同构成控制行政权的主要方式。
第三，行政自制的具体方式包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等。自我预防是指行政主体应当严格依照法定的行政程序实施行政行为，并建立周详的监督机制，防止错误行为发生；自我发现是指行政主体需要时时注意已经实施过的行政行为，检查其合法性和正当性，一旦错误出现便能及时发现，并采取补救措施，而不是等到错误行为已经带来十分明显的表现或者已造成相当程度的损失后行政主体才知晓；自我遏止是指行政主体需要建立一套针对错误行为的紧急处理机制，做到一旦发现错误便能及时制止，在发现错误行为后能够及时有效地加以阻止，防止损失扩大或防止无法挽回的结果发生；自我纠错是指行政主体在发现已经实施的行政行为确有错误之后，能够主动纠正，并对已经造成的损害予以补偿，而不是对错误行为置之不理，听任其损害公共利益或相对人合法权益。2007年5月和9月，商务部分别停止了在实施过程中存在漏洞的“名酒”评选和“全国餐饮百强”评选，[1][2]可谓行政主体主动省审自身行为的一次实践，为行政主体的自我纠错提供了范例。
第四，行政自制是一种积极的行政行为。这是行政自制概念的关键之处。行政自制强调“自发”，是政府及其公务员主动控制自己的行为，前提是政府及其公务员在行使行政权之前或之时就已经在主观上具备了自我控制、服务公众的愿望和需要，并在这种愿望和需要的指导下从事行政行为。这使得行政自制区别于政府及其公务员在受到他人监督、牵制之下被迫地、不得不做出良好行为的情况。本文认为，政府“自愿做好事”的积极状态优于“被迫做好事”的消极状态。
第五，行政自制的基本动力来源于政府及其公务员的道德意识，特别是服务相对人的行政理念。如果说对行政权的外部制约是通过其他国家机关的权力、公民基本权利、公共舆论等来实现的，那么以权力者本身（政府）为主体的这种自发的制约模式依靠的则是以服务行政为主的道德意识，主体只有在正直、正义的善良观念引导之下才能做出自我控制的行政行为。在此基础上，行政主体应当培养自我克制和自我反省的基本素养：自我克制是压抑不良行为的念头，即政府及其公务员凭借内心的正义标准和道德要求压制故意从事非法行为或不当行为的意图，包括故意侵害相对人权利、非法将公共资源转化为私人资源等，从而使不良行为自始不会发生；自我反省是指行政主体对其已经实施的错误行为进行反思，找出错误的成因、表现和后果，总结经验，以避免再次出现同样的错误。这两项基本素养要求行政主体提高行政水准和行政能力，开展健康而有活力的生态行政。
（二）行政自制与相关概念的区别
1.行政自制与行政自治。按照《现代汉语词典》的解释，自治是指“民族、团体、地区等除了受所隶属的国家、政府或上级单位领导外，对自己的事务行使一定的权力”，而自制则指“控制自己”；[3](P1670)《布莱克维尔政治学百科全书》对自治（self－government）的解释是“某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”[4](P693)，而《牛津法律大辞典》中与自制最接近的是“自我抑制”（forbearance），指“放弃正在实施的行为或者故意地不实施某种行为”[5](P342)。可见，行政自治重在行政上的自我管理，多用于中央与地方关系中地方的自我管理，以及组织、团体、机关等自行处理内部事务，不受外界干涉；而行政自制重在行政上的自我控制，是对行政权的自我约束，二者之间的区别较为明显。
2.行政自制与行政自律。自律是指“自己约束自己”[3](P1688)，或者“当某人履行约束他的法律时，他便被称为自律（makehislaw）”[5](P578)。自律的含义与自制相近，我们之所以最终使用“自制”，而非“自律”，乃是因为：（1）自制比自律更能表达“控制”的意味；（2）自制对行政行为的要求比自律更严格。在行政法上实现自律只要使行政行为符合法律就可以，而自制则要求政府的行为不仅合法而且合理；（3）自制所表达的主观愿望比自律更强。自律仅仅是自觉遵守规范，而自制则是努力控制自己从事某不法或不当行为的意图，并以善良行政的愿望服务相对人，需要更高层次的道德驱力；（4）自制包括了预防、发现、纠正等一系列针对错误行为的处理机制，而自律则不包括关于错误行为的对策。
二、行政自制的功能指向
之所以要对行政法的理论视野进行拓展，提出“自我控制”这一约束行政权的新观念，是因为以单纯的他制为手段的制约模式存在着诸多不足之处，而行政自制首要的功能指向就在于弥补这些不足，以完善行政权的控制机制。
他制，亦可称为外部制约，是行政权以外的其他权力或权利，即行政系统之外的外部力量对行政权所进行的制约。②人们通常所说的对于行政权的制约，即权力分立、权力制衡、有限权力、有限政府等，其实都是行政权的外部制约模式。按照外部力量来源的不同，外部制约又可以分为两种：
一是权力制约权力，即用其他国家权力来制约行政权。分权是这种模式的主要表现。不管是英国的洛克（立法权、执行权、对外权）[6](P82)、法国的孟德斯鸠（立法权、司法权、行政权）[7](P155－166)、美国的联邦党人（立法权、司法权、行政权）[8](P246,P252－254)，还是民国时期的孙中山（立法权、行政权、司法权、考试权、监察权）[9](P320)，其思想的实质都是分权，即“野心只能用野心来对抗，权力只能用权力来对抗”，只有把国家权力划分为数个相互独立的组成部分，使每一部分都能制约其他部分的权力，不让任何一群人控制国家的全部机器，才能防止任何一部分权力包括行政权的扩张和滥用，进而防止其对公民权利的侵犯。
二是权利制约权力，即用公民权利来制约行政权。现代国家通常根据人民主权和基本人权的理念，通过法律特别是宪法来规定乃至于“锁定”公民的一些基本权利，除了遇到某些极为罕见的特殊情况或非常时期外，政府不得以任何理由侵犯公民的这些固有的基本权利，政府权力的运行在遇到公民基本权利之处即告终止。宪政的观念就是将公民基本权利置于行政权之上，国家权力——包括立法、行政、司法权力——的运行必须确保公民基本权利的优位才是正当的。③公民基本权利的不可侵犯性给了行政权一个有力的外部制约，具体到行政法律实践中，行政行为一旦侵犯相对人的合法权益，即可能在行政诉讼中遭受被撤销甚至被变更的不利后果。
权力和权利对行政权的制约是客观的，也是有效的，但其不足之处表现在：
（一）行政权的扩张使得单纯的他制力不从心
尽管行政法学历来把通过各种途径控制政府的权力作为宗旨，乃至于把行政法本身定义为“规范和控制行政权的法律规范系统”④，但是在当今政府功能日益强大这一不可挽回的趋势下，仅仅把政府权力限制在一个既定的框架内并不足以防止行政权的滥用。桑斯坦（CassR.Sunstein）所阐发的大政府观念陈述了一个事实，即个人权利的行使最终必须依靠政府的支持，必须通过政府投入大量的人力物力才能实现，个人所享有的权利越充分越有保障，就意味着政府的功能越强大、权力越广阔，这是一条无可更改的规律。因此，在现代国家的发展趋势下，行政权的范围和力度只会越来越大而不会相反。⑤
行政权的扩张不仅在于行政权力度的加大，更重要的是行政权的末端化或者微观化——行政权越来越多地渗入到个人生活以及社会生活的细节中，形成难以计数的碎片，公民不仅是从摇篮到坟墓，而且是生活的各个方面——房屋、汽车、劳务、教育等等——都有可能牵涉到行政权力。如此“琐碎”的行政权力很难通过有限的他制加以充分的控制。如果说在百余年前行政权力规模有限的情况下通过立法、司法及公民权将行政权力限制在一个既定的框架内尚属可能，但是在今天连这个“框架”的大小和形状都不很清楚，充分的限制又如何可能？有限的他制难以事无巨细，难以深入到行政事务的每一个细节。行政权每膨胀一步，就意味着他制的有效性后退一步。他制的不完全性要求有新的制约机制出现，这就是行政自制。对于行政权的范围、幅度乃至于碎片化的程度，政府本身是最清楚不过的，如果能让政府自己制约自己的权力，就刚好可以补完他制在能力上的不足。
（二）他制的被动性是其难以弥补的心理缺陷
“他制”毕竟是通过“他人”来实现的，而他人的制约——不论是立法权、司法权的制约，还是公民基本权利的制约，不管其现实的制约机制设计得多么完善，都不意味着政府是“自愿”受到这种制约或者“自愿”做出良好行为的。他制的制度再健全，也不可避免地带有强迫的意味，它是以严格限制政府的不良行为或者对政府的不良行为予以严厉制裁为约束手段的，这种手段类似于刑法对个人的约束——刑法虽然可以促使人们不去做坏事，但是却无法保证人们不想做坏事，刑法在维护社会秩序的同时并不能消除社会中的不安定因素。同理，在外部制约之下，虽然政府做出了良好的行政行为，但如果都是被迫做出的，那就无法肯定这是一个善良的政府，也显然谈不上是政府与公民之间真正的和谐——和谐社会的理想并不是政府在外部力量的约束下被迫做出良好的行为，不是政府和公民表面上、行为上的和谐，而是一种自发的、心理上、精神上的包容与融洽，是政府把行政理念从“我不得不做”转化成“我想做、我愿意做”之后的状态。所以说，他制的弱点在于不够重视人的自我观念和人类行为的心理动机，他制在认定人有做坏事的可能性的同时却忘了人还有做好事的需要，而这种需要是应该通过制度、舆论、环境等加以不断激发的。他制的诸种制约手段都是建立在限制、要求、标准和制裁之上的，而不是在劝说、教育和感化中求得的，这样一来，他制的一系列有力的制约措施可能在让政府及其公务员不敢做坏事的同时，把如何做好事也忘了，而在当今社会人们需要大量政府服务的情况下，一个不违法但却过于消极的政府也是人们无法忍受的。⑥显然，他制的这种心理缺陷及其可能导致的后果需要更具主动性的自制加以弥补。
（三）他制在制约效力和损害后果的控制上存在不足
从制约效力上看，他制的约束是有可能被突破的；从损害后果上看，突破他制往往会带来无法挽回的后果。仅就单独的个人而言，一个人如果只靠他制，只依靠法律、政府和警察来约束其行为，那么，他可能在（1）坏事做尽之后才遭到制裁（突破他制的包围），但（2）损害后果已经无可挽回了。司法精神病学家罗伯特·西蒙（RobertI.Simon）记述了许多惨绝人寰的案件⑦，这些案件得以发生至少证明：看似严密的外部制约是可以被突破的，尽管外部制约的措施随着时代的发展而越来越严格，但仍然有人能够完成犯罪行为，外部制约其实无法控制不畏惧制裁的犯罪人，也无法控制过于狡猾的犯罪人——再严酷的刑法也有人敢于冒犯，再复杂的保险柜也有人能够打开（不用钥匙）。同时，突破他制的犯罪有可能造成相当严重的损害后果，西蒙所记述的连环案和枪击案常常伴随着十几人甚至几十人的死亡结果，这些后果则是事后的他制所无法挽回的。
对于政府来说也是如此，政府及其公务员在受到重重他制⑧的情况下如果其自身确实怀有恶意⑨，那么，（1）他们仍然完全有可能突破他制的束缚，以实现不法利益、损害相对人权益。美国是世界上他制的程度最为完善的国家之一，但是其政治的黑暗程度并不因此而消失不见，越战的发动、伊拉克战争的发动、伊朗武器出售案、安然事件，以及林达所讲述的五角大楼秘密文件案[10](P308－337)等都是清楚的证明。实际上，行政权的膨胀使得立法和司法机关在很多事项上对政府行为无可奈何⑩；公民的民主权利往往在把选票投进投票箱里即告终止；舆论监督也不能对政府行为起到决定性的作用。现存的政府及其公务员的种种不法或不当行为都可以证明他制措施并没有达到完全充分的效果，政府及其公务员如果愿意，总是有办法突破或者绕开他制的重重包围，做自己“喜欢做的事”。（2）他制的另一个显著缺陷是其不能挽回既成的损害结果。政府或者公务员的恶意行为虽然可能遭受法律或其他途径的惩罚，但这是一种事后惩罚，是损害发生以后才会降临的惩罚，而自制的一个重要理念是让政府通过自我克制来防止不法或不当行为的发生，自我克制在时间上先于他制，是发生在他制之前，乃至于发生在不良行为之前的制约措施——与其在损害结果发生后去惩罚不良行为，不如让不良行为和损害结果自始不会发生。与此同时，行政自制之下的自我发现和自我遏止都要求政府在错误行为所引发的损害后果尚未达到最大值之前将其停止并纠正，这显然比诉诸漫长的诉讼途径更具效益。
三、行政自制的理论证成
（一）行政自制的社会学证明
查尔斯·霍顿·库利（CharlesHortonCooley,1864－1929）的“镜中我”（looking－glassself）理论是社会学的基本理论乃至于人类社会的基本规律之一，也是行政自制可行性的有力支撑。该理论把自我以外的其他人比喻成镜子，“每当我们在镜中看到自己的面孔、形象和衣着时，我们都对它们产生兴趣，因为它们是我们的；我们对它们是感到欣慰，还是沮丧，取决于它们是否满足了我们希望它们是个什么样子的意愿，所以在想象中我们看到了其他人对我们的外貌、举止、目的、业绩、性格、友人的意见，并且受到这种意见的各种影响。”[11](P131－132)[12](P337)他人就像镜子一样映照着自己的外貌和行为，一个人总是难以避免地根据镜子里的我或者他人对我的评价来调整自己的行为，这是一个人生活在社会上的基本规则。
对于政府来说也是如此：个人生活在“他人”的包围中，政府则生活在“相对人”的包围中；个人时时都会受到他人评价的影响，政府也时时都会受到相对人评价的影响。因此，库利对镜中我所做的分析也适用于政府与相对人的关系。对于政府而言，相对人就是镜子里的政府，当政府发现镜子里的自己容貌端庄（即相对人对政府的行政行为做出正面评价），他就会保持原样或继续完善（自己的行政行为）；而如果政府发现镜子里的自己容貌不妥（即相对人对政府的行政行为做出负面评价），他就会改变自己的外貌（改正自己的行政行为，努力使相对人满意）。因此可以说，政府的行为实际上受着相对人评价的影响，政府就像照镜子一样根据相对人的意见来调整自己的行为。
“镜中我”对行政自制进行支撑的关联点在于，实际上“镜中我”对自我也是一种制约。在自我不得不考虑他人的评价时，自我实际上是受到了他人的制约；当政府不得不考虑相对人的评价时，政府实际上就受到了相对人的制约。但是，我们之所以选择“镜中我”理论来支持行政自制而不是他制，乃是因为，“镜中我”是以“自我”为主体来考虑他人的评价，镜子里的他人的评价对我的约束最终是通过“我照镜子”这一主动动作来实现的；行政自制也是如此，相对人的评价对政府的约束最终是通过政府善意地听取意见来实现的，政府本身才是行政自制的真正主体，而不像立法制约、司法制约等他制模式是以立法、司法机关等为主体来实现的。因此，“镜中我”和行政自制都是以“本人”为制约主体，二者其实是相通的制约方式。
在逻辑关系上，行政自制其实是“镜中我”的结果和必然要求。既然政府不得不生活在相对人的包围中，不得不考虑相对人的评价，那么，政府就必须努力使自己的行为符合相对人的要求，其主要方法之一就是行政自制，在行政权的行使过程中自发地约束自己的行政行为，使行政权在合法合理的范围内运行，防止超越职权和滥用职权，以避免侵犯相对人的权益。政府“照镜子”的行为，即观察相对人评价的行为，就是行政自制的前提；政府愿意根据相对人的评价来调整自己的行为，就是善意行政的基本理念；而政府控制自己的行为则是相应的具体行动。从“考虑相对人评价”，到“愿意做出调整”，再到“通过自制改变行为”，恰好构成了“镜中我”理论支撑下的政府行为的基本步骤；而“相对人做出负面评价_政府通过行政自制改变自己行为”则是最具实质效用的核心线索。显而易见，在上述这些环节中，行政自制与“镜中我”理论是融为一体的，“镜中我”的各个环节同样是行政自制的基本流程，只是行政自制将主体定位在政府身上而已。至此，作为社会学普遍规律的“镜中我”理论就给予了行政自制一个有力的支撑。
（二）行政自制的伦理学要求
道德是普遍存在于人类社会中的，在主观上约束人的行为并赋之以善恶评价的调解机制。“人在社会上，必然生存于各种客观的关系之中，但是只有对所在关系有所领悟和认同，才能使之成为伦理关系，成为自觉的、主动的、人伦性的关系。”[13](P4)但是，道德的抽象本质和现实指向却从古希腊的德谟克利特一直到近代的情感主义、功利主义、直觉主义，乃至于晚近的存在主义、麦金泰尔（AlasdairMacintyre,1929－）的美德伦理学，甚至是包含了境遇伦理学在内的后现代伦理学，(11)诸学派对“道德是什么”这一问题各执一词、众说纷纭。我们认为，在行政自制的研究视野内，道德不仅是一种主观状态，而且还应该与行政人员的行政行为及其结果相联系，“所谓道德，说到底，也就是关于有利或有害社会与他人以及自己的行为之应该如何的规范，简言之，亦即利害人己的行为应该如何的规范。”[14](P107)具体而言，行政人员行政自制中的道德应当包含两方面内容：
1.在主观方面，正如哈奇森所言，并不是人的情感引起的所有行为都是道德的，只有出于仁爱、人道、善良、同情的动机且谋求公共福利的行为才具有道德的意义，才是真正的善。[13](P223)并且，就像康德所指出的，人的道德行为应当来源于其自身的善良意志，评价行为道德与否，首先要看其行为的动机，只有动机善的行为才能称之为善良行为。(12)对于行政人员而言，行政自制要求其在行政过程中主动考虑行政范围内的道德约束，要求其所实施的行政行为应当以服务相对人、增进公共利益为主观动机，并且要求行政人员能够积极地适应“人民公仆”的角色定位，真正地把人（相对人）当作目的，而非为实现一己私利而任意利用的手段和工具。因此，行政人员“一定要清醒地认识到，他们最首要的义务是公民义务。无论何时，当发现所供职的机构疏于为公民的利益着想，更没有为公民的最大利益着想时，所有的公共行政人员，实际上是所有的公共雇员都有责任去维护他们的公民利益。做不到这一点就是违背了受托责任，也是对公民责任的否定。这是最基本类型的伦理关怀问题”[15](P47)。随着社会经济的发展，人们越来越依赖政府来保护公共利益，国家机关在公共安全，公共福利，市场经济秩序的建立和维持方面发挥着重要的作用。但是另一方面，随着行政权力的不断扩张，难以受到有效约制，行政违法行为也不断的出现，公共利益愈来愈受到行政权力的威胁侵害。行政作为解决这一问题的有效途径，逐渐受到人们的关注。建立行政公益诉讼，首先需要解决的就是如何确立行政公益诉讼主体资格，是引发行政公益诉讼的关键，起诉人是否具有原告资格决定着诉讼能否得以进行。
目前，我国尚未建立起真正意义上的行政公益诉讼制度，对于行政公益诉讼原告资格的探讨也存在着很多的分歧。一个国家的行政诉讼原告资格的设定，取决于该国行政诉讼的目的以及公民合法权益的保护程度，在我们倡导建立和谐社会的同时，对于行政公益诉讼原告资格的探讨就显得尤为重要，他不仅体现了法制发展的水平，更是全面保护群众利益的完美体现。根据本人的理解，提起行政公益诉讼，维护公共利益，从原告主体资格来说，主要有以下几个方面（：1）赋予我国检察机关以主体资格，提起诉讼（；2）赋予社会团体组织，如消费者保护协会，工会，残联等以起诉人资格（；3）赋予公民以起诉资格。当然，此处的公民应作广义理解，不仅仅是指违法行政行为的直接受害者，而是说认为违法行政行为侵犯公共利益，侵犯其权利的所有公民。
一、检察机关论文
德国的公益代表人为维护公共利益而向行政法院提起的诉讼，英国的私人检察总长为维护公共利益而向普通法院提起的诉讼，都是行政公益诉讼的具体表现，可以为我们设定由检察机关作为我国行政公益诉讼原告的主要适格主体提供借鉴，特别是在我国目前还没有建立起行政公益诉讼制度的情况下，检察机关作为我国公共利益的守护者，理应而且也有足够的能力在行政公益诉讼中发挥其应有的作用：首先，从法律依据上看，检察权是国家赋予检察机关对法律的统一、正确实施进行检察监督的权力，是统一的国家权力的重要组成部分。我国《宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《宪法》第131条又规定“：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”由此不难看出，我国的法律监督权就是我国的检察权。而所谓的法律监督，是指对法律的执行和遵守情况的监督，是国家维护法律统一、正确实施的一种权力。行政机关作为我国权力机关的执行机关，其行政行为理应受到检察机关的监督。当行政机关的违法行政行为侵害了或者可能侵害国家和社会公共利益的时候，在其他如内部监督无法实现对国家和社会利益进行有效保护时，检察机关依法提起行政诉讼，通过司法对行政机关的行为的合法性进行审查，方式更为直接，效力更高。而从检察权的性质和内涵来看，检察院对行政机关的监督应是全面的、多种多样的。检察机关有权对行政诉讼活动自始至终的整个过程进行监督。所以，我们完全可以从宪法、行政法推导出以下结论：我国的人民检察院可以具有行政诉讼原告资格，并可以以行政诉讼原告的资格行使法律监督权。
其次，从客观需要来看。国家和社会公共利益相对于私人利益而言，较少为公民、法人和其他组织所关心，而一旦受到侵害，则易引起某一群体或某区域内公民的共同不满，乃至造成不稳定的后果，且由于缺少利益驱动，又很难有人带头提起诉讼。这样就需要一个国家机关，一个国家法律监督机关来代表国家，将侵害公共利益的具体行政行为诉诸法院以进行司法审查。而从程序来看，赋予人民检察院以原告资格，可以确保公正，因为原、被告均是地位相当的国家机关，不同于行政诉讼中地位有别的一方是个人和组织，而另一方是国家行政机关。另外一方面，检察机关拥有一支受过专门法律知识教育和执法训练的公务人员队伍，在提起行政公诉前，有足够的能力审查该行政行为是否对公益造成了损害、损害的程度以及是否有造成损害的可能性，并决定是否提起行政公益诉讼；同时，检察机关工作人员熟悉法律，在诉讼过程中，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。这样既实现了对行政权的监督，另一方面也在实际操作中尽可能地避免行政公益诉讼的滥诉行为，避免降低行政效率，给法院增添无谓的讼累。
二、公民个人
从目前我国的国情来看，我们不应该要求诉讼提起人必须与本案有直接的利害关系，而应将原告范围扩及于任何认为违法行政行为侵犯其权益的个人。诉讼请求的范围不应限于对个人损失的弥补，还应要求对社会公益有所弥补和保护。综合来说，可以提起行政公益诉讼的个人应当包括两类：一类是指与本案无直接利害关系的申诉人，他们完全出于对社会公共利益的维护而提起诉讼，法律也授权这些个人代表公众提起公益性诉讼。第二类是受害人，指一方面原告是本案中的直接受害人，另一方面被诉行政行为同时损害或威胁到社会公益，这时法律允许原告提起含有私益内容的行政公益诉讼，其诉讼请求包括保护私益和公益。这可能是最典型最有效的行政公益诉讼种类。赋予普通公民行政公益诉讼原告资格，其最大的优点在于能在最大的范围内迅速、及时地发现侵害公共利益的违法行政行为，并启动诉讼程序予以监督。侵害公共利益的行政行为的根本特征是侵犯不特定多数人的权益，而非侵犯“私益”。长期以来我国公民对公共利益的冷漠，不能说与我国现行的行政诉讼制度无关，因为现行的行政诉讼制度要求行政诉讼方必须与纠纷有足够的利益关系，公民无权启动非“私益”诉讼以追究侵害公益的行政行为。事实上，公民是限制公共权力、保护公共利益的最积极、最活跃的因素。赋予公民提起行政公益诉讼的权利，并且让这种权利得到实现，将会改变现实生活中存在的大量公共利益被行政行为侵犯而难以进入司法程序予以追究的现状，将改变只能在公共利益被侵害后，如国有资产被挥霍流失之后，才由检察机关来追究负责人刑事责任或者追究其行政责任的现状。同时，也将改变实质上对人民管理国家权利变相剥夺的现状，因为不论是国有资产还是环境资源，不论是土地的开发利用还是公共工程，从最终意义上说都属于全体公民的共享资源和公共财产，国家机关只是依授权管理而已，全体公民才是真正的主人。赋予公民提起公益诉讼的权利，就可动用公民力量对日益膨胀的行政权进行制约，充分发挥公民在保护公益中的作用，使得任何侵害公共利益的行政行为逃脱不了民众的眼睛，对公共权力的腐败和滥用起到有效的监督作用。并且，公民诉讼和行政公诉可以相互补充、相得益彰，共同强化公益保护的力度。行政公诉制度虽然有很强的优势，但百密难免一疏，造成公益保护的真空，只有和民众诉讼结合才能形成更为严密的恢恢法网。允许无法律上直接利害关系的公民，就行政机关的违法行为提起行政公益诉讼，有其制度必然和现实需要：
（一）理论基础
宪法第四十一条第一款规定“:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”人民把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使，当受托者不按照人民的意愿行使权力时，人民有权直接行使权力。因此，公民对于违法的行政行为当然有权提起诉讼，寻求救济，这是我国政体的要求也是人民主人翁精神的体现
有损害必有救济，受损害者应享有申请救济的权利和资格。行政机关违法滥用行政权或者怠于行使职权，就会使公共秩序受到损害，危及公共利益。而无论公共利益的受益主体多广泛，分配到每个具体公民的利益多么微小和微不足道，但利益最终总会落实到具体的公民身上。而损害公共利益，也就直接或间接地损害了公民的利益和权利。如果受到了损害而得不到相应的救济，那么这种制度必然是不健全的。为了使社会公共利益所遭受的侵害能尽快得到救济，立法机关应该授权任意的公民作为公共利益的代表，起诉违法的行政行为。被授权提起诉讼的公民，虽然与被诉行政行为并不必然具有直接的利害关系，但他们具有公共利益代表人的资格。
三、社会组织
社会组织包括各种法人、非法人组织，只要依法进行登记，能以自己的名义独立进行活动，都应有原告资格。社会团体在性质上是“公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非盈利性社会组织”。它代表一定领域内不特定多数人所享有的共同利益，这种利益虽不同于全社会的普遍利益，但也具有公共的品格。因此，当成员的共同利益受到侵害时，社会团体应当有资格作为原告提起诉讼，从而实现其成立的目的和宗旨。其次，社会团体比公民个人有更强的诉讼能力。不同的社会团体基于对与本团体相关的公共事务如环境保护、消费者权益等的了解与熟悉，在行使原告权利或承担相应义务方面更加方便，以团体这一组织形式介入更能产生强大效应，其影响范围更大。社会团体作为行政公益诉讼主体可以通过两种形式发挥作用：一是社会团体在接受与行政行为有利害关系的人的委托下，可以以权利受到行政行为侵害的个人和组织的人身份参与行政公益诉讼。二是作为原告直接提起行政公益诉讼。社会团体基于本身的宗旨和所代表的群体，对于没人起诉的侵害公益的行政行为可直接起诉，这是社会团体参与行政公益诉讼的重要形式。建设要以政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正为标准，建设一支高素质、专业化的检察队伍。加大教育培训工作的力度，为检察官的职业发展创造有利条件，形成良好的人才成长环境。大力加强领导班子建设，以班子带队伍，只有好的领导班子，才能带出好的检察队伍。把队伍管理同业务管理结合起来，队伍管理要为业务工作服务，业务绩效管理要为队伍管理提供准确的评价指标，使选拔、任用干部工作不仅能够做到岗得其人，人尽其才，而且对其他干部的成长和发展起到正确的导向作用。
3．加大科技投入，加强检察保障建设。保障建设包括检察行政事务管理机制建设和检察后勤保障管理机制建设两个方面，是保障检察业务工作顺利进行和检察机关正常运转的支撑体系。保障建设不仅直接影响着检察业务建设和队伍建设，而且本身就是法律监督能力建设的重要组成部分。明确为检察业务这一中心工作服务的目标，不断改进工作机制，提高管理水平，为业务工作提供可靠的支持和有效的保障。加强为全体检察人员服务的意识，尽量解除检察人员的后顾之忧，使其集中精力做好本职工作。加大科技投入，把保障建设同信息化建设结合起来，通过保障机制的现代化、信息化，提高保障工作的可靠性和效率，适应检察工作发展的需要，保障检察事业可持续发展。4．加强检察理论，推动法律监督能力建设。加强检察理论研究，是做好检察工作的重要基础，是推动检察事业不断前进的客观需要，是建设高素质专业化检察队伍的重要途径。通过理论创新推动制度创新，完善检察制度，推动检察机关法律监督能力建设。
通过深入基础理论研究，为全面创新推进检察工作提供理论支撑。通过加强检察实务层面的理论研究，紧跟检察实践的新发展，把那些来源于实践、行之有效的经验及时总结和升华为理论，进一步揭示检察工作的内在规律，丰富其理论内涵，使检察工作更好地体现时代性、把握规律性、富于创造性，有力地发挥其指导实践的作用，通过研究成果的转化指导工作。加强检察管理方面的理论研究，当前由于对法律监督的模糊认识和对检察官定位的不准确，导致了队伍管理和建设的严重滞后，从而影响了检察事业的发展。探索检察人才培养和分类管理、绩效管理、检察文化建设和创建学习型检察院的路径，促进队伍建设的专业化，管理的科学化。
5．优化外部环境，实现法律监督能力全面拓展。目前我国的监督体系主要包括党的监督、人大的监督、政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督和社会监督等。检察机关的法律监督和其他监督之间存在一种互相促进、在共同目标下互相协调的关系。从监督的目的上讲，其他形式监督与检察机关的法律监督都是教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的有机组成部分；从监督的内容上讲都是对党政、司法机关权力行使过程中的合法性进行监督。检察机关要加强与其他监督主体的联系，将检察机关的法律监督和其他监督形式有机结合起来，整合监督资源，提高监督整体效能，更好地发挥检察机关法律监督的作用，实现法律监督能力的拓展。
参考文
[1]金波．何谓法律监督．中国检察．北京大学出版社．2005年版．
[2]张志铭．简论法律监督能力建设．国家检察官学院学报．200（52）．
[3]张智辉．加强理论研究是提高队伍素质的捷径．检察日报．2005年7月4日．
[4]谢鹏程．检察事业的科学发展观．检察日报．2005年1月26日．